Розширення у випадку України має йти пліч-о-пліч із глибшими оборонними реформами

«Розширення у випадку України має йти пліч-о-пліч із глибшими оборонними реформами та переосмисленням ЄС не лише як нормативної сили, а як актора, здатного надійно гарантувати власну безпеку. Саме це – основний виклик».

Інтерв’ю з Маркусом Коцуром

Маркус Коцур – професор європейського та міжнародного права в Гамбурзькому університеті та президент Europa-Kolleg Hamburg – міждисциплінарного наукового інституту, присвяченого дослідженням і підвищенню кваліфікації у сфері європейської інтеграції та міжнародного співробітництва.

Маючи досвід як у юридичній науці, так і в академічному керівництві, професор Коцур відіграє важливу роль у формуванні дискурсу щодо розвитку європейської конституційної системи та зовнішніх відносин Європейського Союзу.

Сфера його наукових інтересів охоплює перехрестя європейського права, міжнародного права та порівняльного конституціоналізму. Він широко публікується з тематики конституційних засад правопорядку ЄС, еволюції зовнішньої діяльності ЄС і правових вимірів глобалізації. Його дослідження часто звертаються до питань правової інтеграції, демократичної легітимності та ролі права в управлінні складними транснаціональними процесами.

Як президент Europa-Kolleg, він активно залучений до міждисциплінарних наукових ініціатив і міжнародного академічного співробітництва.

Професор Коцур – знаний коментатор з питань європейського права, який регулярно виступає на наукових конференціях, публікується в академічних виданнях і бере участь у фахових дискусіях у Німеччині та за її межами. Окрім своїх академічних функцій, він є членом редакційних колегій та дорадчих органів, що спеціалізуються на вивченні права ЄС.

 

О. Кандюк: Чи вважаєте Ви, що ЄС потребує реформ для початку розширення? Чи наявний механізм може впоратись із новим етапом?

М. Коцур: Я вважаю, що певні реформи дійсно необхідні, хоча їх складно реалізувати. Зокрема, дуже важливим є перехід до голосування більшістю у процесі ухвалення рішень. Чим більше стає Європейський Союз, тим важчим і менш ефективним стає принцип одностайності. Тому, на мою думку, варто розглянути розширення практики голосування більшістю, зокрема у сфері зовнішньої політики.

Одну з ідей у цьому напрямку запропонував колишній президент Латвії Егілс Левітс, який також є фахівцем у галузі європейського права. Він запропонував, щоб держави-члени зберегли право вето у випадках, коли йдеться про життєво важливі національні інтереси, але щоб в усіх інших випадках стандартною процедурою в ЄС було голосування більшістю.

На мою думку, це найважливіша реформа, якої потребують Угоди. Я не надто оптимістично ставлюся до інших пропозицій, таких як посилення дії статті 7 ДЄС чи запровадження положення, що дозволяло б виключення держави-члена, яка порушує цінності Союзу. Це навряд чи буде реалізовано. Але реформування принципу одностайності й утвердження голосування більшістю як норми – на мою думку, вкрай важливі.

О. Кандюк: Але хіба така реформа не вимагала б нового етапу демократичної легітимації? Наприклад, чи не слід було б посилити мандат Європейського парламенту або провести ширші публічні консультації щодо ключових питань інтеграції?

М. Коцур: Я вважаю, що особливо в контексті розширення ми вже маємо достатній рівень демократичної легітимності. Усі відповідні актори залучені, і триває широка публічна дискусія. Свою роль відіграє Європейський парламент, європейські інституції та національні парламенти. Тому я не вважаю, що питання демократичної легітимності є ключовою проблемою.

Навіть коли нова держава приєднується до ЄС, архітектура двох стовпів – у якій Союз легітимується як народами Європи, так і державами-членами – залишається незмінною, незалежно від кількості членів. Отже, я стверджую, що жодні термінові реформи у сфері легітимності для процесу розширення не є необхідними. Демократична легітимність забезпечена у достатній мірі, зокрема тому, що всі демократично обрані інститути Європейського Союзу вже залучені до ухвалення рішень щодо розширення.

О. Кандюк: Наскільки доцільним є подальший розвиток європейської конституційної практики – наприклад, через посилення ролі Суду ЄС у політичних конфліктах? Чи не загрожує це посиленням напруження з національними суверенітетами?

М. Коцур: Конституційна дискусія, що розпочалася на зламі тисячоліть, була як корисною, так і важливою. Вона дозволила Європейському Союзу усвідомити, що навіть якщо не весь договір, то багато його положень мають конституційне значення. Це стосується як фундаментальних принципів, таких як демократія, верховенство права і права людини, так і інституційної структури. Саме тому конституційний наратив виявився цінним, і я вважаю, що ми не повинні від нього відмовлятися. Інакше ми підірвали б всю інтеграційну конструкцію.

Європейський Союз є, до певної міри, конституціоналізованою спільнотою, і я цілком підтримую цю тезу. У цьому контексті Суд ЄС виконує, у певному сенсі, функцію конституційного суду, що розглядає типові питання конституційного права. Саме тому я завжди критично ставився до держав-членів, які різко критикують Суд ЄС.

Звісно, конфлікти існують. Ми бачили це, наприклад, у рішенні PSPP/Weiss, коли Федеральний конституційний суд Німеччини поставив під сумнів рішення Суду ЄС, оголосивши його актом ultra vires на тій підставі, що воно порушує загальну структуру принципу пропорційності. Я рішуче критикував це рішення. Існує велика різниця між потенційно помилковим рішенням – можливою хибною інтерпретацією принципу пропорційності – та актом ultra vires. Суд може діяти в межах своїх повноважень і все одно винести неправильне рішення, яке згодом потребуватиме перегляду або виправлення. Це є частиною нормального судового процесу.

Агресивна реакція з боку конституційних судів Угорщини та Польщі щодо Суду ЄС також викликає серйозне занепокоєння. Вона завдає шкоди Союзу. Ми маємо чітко усвідомити, що принцип верховенства права ЄС є фундаментальним для функціонування Європейського Союзу.

На жаль, з огляду на нинішнє політичне напруження, зокрема зростання популістської опозиції до Брюсселя та Люксембурга, цей конфлікт навряд чи швидко зникне. Це складне і чутливе політичне питання. І все ж ми повинні наполягати на тому, що Європейський Союз здатен витримувати політичні суперечки. Такі суперечки – це нормально, добре, коли критикують і дискутують – але ми маємо дотримуватися основоположних конституційних принципів. Це включає повагу до рішень судів і їх виконання.

Я буду рішуче відстоювати цю позицію, попри політичні виклики, особливо з огляду на зростання правого популізму. Тим не менш, дотримання цих принципів залишається життєво необхідним.

О. Кандюк: З огляду на війну в Україні, як ЄС має переосмислити свій процес розширення, щоб він відповідав поточній геополітичній ситуації, водночас зберігаючи демократичні та нормативні принципи?

М. Коцур: Це справді надзвичайно складне питання, адже Європейський Союз не має попереднього досвіду в подібному контексті. Якщо поглянути на історію розширення, ЄС завжди дотримувався підходу «навчання в процесі» – поступово структурував переговори, визначав розділи, які слід обговорити, і встановлював, що є предметом переговорів, а що – ні.

Традиційно існувала загальна згода щодо того, що ЄС не розглядатиме можливість вступу країни, яка перебуває у стані активного військового конфлікту з третьою державою. Проте нинішня ситуація – агресивна війна, розв’язана Російською Федерацією та президентом Путіним проти України – є принципово іншою. Європейський Союз ухвалив рішення надати статус кандидата країні, яка перебуває у стані війни з Росією. І ми не знаємо, коли ця війна закінчиться, якою буде мирна угода – і чи буде вона стабільною взагалі.

Це абсолютно нова ситуація для ЄС. Жодних шаблонів не існує. На мою думку, Союз має зайняти реалістичну позицію. Спільна безпекова та оборонна політика ЄС, зокрема стаття 42(7) про взаємну оборону, повинна сприйматись серйозно. Ми маємо переосмислити наші безпекові гарантії.

Слід також зберігати реалістичний підхід: Європейський Союз не зможе змусити НАТО прийняти Україну до своїх лав. Тому необхідно розглянути альтернативні механізми забезпечення стабільності в межах Союзу – і для майбутньої повоєнної України. Але наразі, в контексті асоціації та переговорів щодо розширення, Європейський Союз має справді зосередитися на інших розділах, на інших реформах.

Ми маємо уважно стежити за розвитком ситуації й водночас зміцнювати роль самого ЄС як потенційного геополітичного актора. Це включає збільшення інвестицій в оборону та військові спроможності. Звісно, це залежить від держав-членів і перетинається з ширшою дискусією щодо європейської армії.

І тут я знову повертаюся до першого питання: розширення в українському випадку має відбуватись паралельно з глибшими оборонними реформами та переосмисленням ЄС не лише як нормативної сили, а й як спільноти, яка здатна переконливо гарантувати власну безпеку. Це – основне завдання. ЄС має рухатися від розділу до розділу в переговорному процесі про приєднання та оцінити безпекову ситуацію після завершення всіх переговорів. Яким би не був майбутній мирний процес, до нього неминуче будуть залучені європейські сусіди, тож усе має здійснюватися поступово, крок за кроком.

О. Кандюк: З огляду на нову потенційну хвилю розширення ЄС, як Ви оцінюєте вплив останніх розширень на юридичну та інституційну ефективність Союзу?

М. Коцур: Це дуже складне питання. Цілком очевидно, що одностайність не є життєздатним варіантом на майбутнє. Вона залишається однією з найсерйозніших структурних проблем ЄС.

Один із ключових моментів для інституційної реформи – це склад Європейської Комісії. З приєднанням нової держави-члена з’являється новий комісар. Така структура не є оптимальною для виконавчого органу на рівні ЄС. Ми повинні серйозно переосмислити її в контексті реформ.

Також існує давнє питання: чи має Євросоюз «природну межу» свого розширення. Більше суддів, більше членів Ради – усе це додає складності. Проте якщо подивитися на Сполучені Штати, де федерація з 50 штатів функціонує ефективно, це свідчить про те, що розмір сам по собі не є обмеженням.

Отже, ЄС може залишатися функціональним навіть у процесі розширення, за умови, що будуть здійснені необхідні інституційні реформи. Вкрай важливо не допустити ситуації, коли одна держава-член блокує весь процес. Наприклад, у випадку санкцій проти Росії Угорщина отримала непропорційно велику владу, що призвело до неприємної логіки торгу – політична підтримка в обмін на фінансові поступки. Цю практику потрібно подолати.

І тут ми знову повертаємося до важливості голосування більшістю. Я не вважаю, що існує чіткий поріг, після якого ЄС стає нефункціональним. Але немає сумнівів, що для ефективного управління реформи необхідні.

О. Кандюк: Раз вже ми торкнулися цього, як Ви вважаєте – Європейський Союз у підсумку має стати федерацією? Чи це реалістична перспектива?

М. Коцур: Наразі я не вважаю це реалістичним. У державах-членах бракує політичної волі.

Особисто я з певною симпатією ставлюся до федеративної ідеї та вважаю таке «нестандартне» мислення інтелектуально цінним. Академіки повинні й надалі досліджувати ці можливості.

Однак з політичної точки зору ідея федеративної Європи сьогодні далека від досяжності. Сам термін «федерація» викликає спротив у публічному дискурсі – і не лише з боку правих партій. Наразі немає більшості на її підтримку серед держав-членів.

Тому, хоча я й не вважаю, що федеративні ідеї слід повністю відкидати, вони точно не є предметом поточних політичних дебатів.

О. Кандюк: Як Ви оцінюєте роль ЄС у захисті демократії та верховенства права в межах Союзу? Наскільки ефективними є такі механізми, як стаття 7 Договору про ЄС?

М. Коцур: Стаття 7 не виявилася особливо ефективною, головним чином тому, що вона також ґрунтується на принципі одностайності. Це сувора санкція, і ЄС досі неохоче застосовує її в повному обсязі.

Набагато ефективнішою є стаття 258 – позови до Суду ЄС. Вони дають Союзу юридичний інструмент впливу.

Крім того, новий механізм обумовленості верховенства права також показав певні результати. Це конструктивний крок у правильному напрямку. Отже, образ ЄС як «беззубого тигра» не зовсім відповідає дійсності. Союз намагається знайти креативні й дієві рішення. Механізм фінансової обумовленості вже продемонстрував реальний вплив і здатен змінювати поведінку держав-членів.

Звичайно, в довгостроковій перспективі може мати сенс запровадження можливості виключення держави-члена, яка настільки відступає від демократичного правопорядку та основних прав, що вже не відповідає засадничим цінностям ЄС. Але політична ймовірність такої реформи Договорів наразі дуже низька.

Наразі механізми обумовленості залишаються найефективнішим інструментом – з огляду на обмеження статті 7.

О. Кандюк: У своїй статті «Напередодні виборів до Європейського парламенту» (2014) Ви порушували питання демократичної легітимності в процесі формування політики ЄС. Минуло десятиліття – як сьогодні ЄС може подолати свій демократичний дефіцит у багаторівневому управлінні?

М. Коцур: Лісабонський договір став важливим кроком уперед, оскільки посилив демократичну легітимність ЄС, надавши Європейському парламенту реальні законодавчі повноваження.

Я вважаю це дуже важливим досягненням. З формальної точки зору, модель подвійної легітимності ЄС є досить стійкою: з одного боку – безпосередньо обраний Європейський парламент, з іншого – Рада, яка представляє демократично обрані національні уряди, тож маємо й опосередкований ланцюг легітимності. Ця структура є концептуально сильною.

Проте я вказав би на інший тип дефіциту. Якщо ми звернемося до тематики деліберативної демократії, то один із дефіцитів полягає в тому, що Європейський Союз надто довго сприймався як радше функціоналістська та дуже технократична інтеграційна система, яка залишалася деполітизованою.

Це контрастує з національними політичними системами, де громадяни звикли до яскравих дебатів, партійної конкуренції та відкритих суперечок. Такої динаміки на рівні ЄС немає. Натомість ми бачимо недовіру до Брюсселя та відсутність зацікавленості громадськості в політичному процесі ЄС.

Хоча громадяни беруть участь у виборах до Європарламенту, їхні рішення часто формуються під впливом національного політичного контексту, а не загальноєвропейських партійних програм чи дебатів. Справжня транснаціональна політика залишається недостатньо розвиненою.

Щоб змінити це, ми маємо чітко політизувати ЄС – сприймати його як повноцінного політичного актора й комунікувати його рішення так само, як ми комунікуємо національне законодавство. Парламентські дебати та нові директиви мають ставати предметом публічного обговорення у всіх державах-членах.

Ось у чому суть проблеми. Формальні демократичні інструменти наявні. Але без жвавих, деліберативних процесів – без реальної політичної конкуренції – вони не матимуть суспільного відгуку.

Конференція з питань майбутнього Європи була кроком у правильному напрямку, її мета – покращити участь громадян. Але вона збіглася з пандемією COVID-19 і не мала значного суспільного впливу. Більшість студентів, яких я навчаю, навіть тих, хто спеціалізується на праві ЄС, не знають, що вона взагалі відбулася.

Це була добра ідея, яка не спрацювала на практиці. Тож ми маємо шукати нові, більш ефективні способи започаткування справжньої європейської публічної дискусії – вийти за межі паралельних національних розмов про Європу. Сьогодні у нас відбуваються гарячі дебати, але це – німецька дискусія про Європу, французька дискусія про Європу, польська дискусія про Європу. Але майже немає загальноєвропейської дискусії. Саме цього, на мою думку, найбільше бракує.

О. Кандюк: Ваша концепція «демократичної правової держави» передбачає гнучкий правопорядок. Яку роль відіграє ця гнучкість у процесі інтеграції нових держав-членів? Як Ви поєднуєте адаптивність із правовою визначеністю в зовнішніх відносинах ЄС, особливо у випадках порушень принципу верховенства права?

М. Коцур: Гнучкість не повинна бути неправильно витлумачена. Верховенство права є засадничим принципом, якого ми маємо суворо дотримуватись – особливо у питаннях стабільності та правової визначеності. Гнучкість можна забезпечити через певний рівень диференційованої інтеграції – наприклад, надаючи державам-членам можливість не брати участь у деяких сферах політики, таких як монетарний союз.

Гнучкість також потрібна для врахування національних і конституційних ідентичностей, що дозволяє державам-членам розвивати власне розуміння демократії та верховенства права. Однак основні принципи повинні залишатися недоторканними. Якщо ми почнемо поступатися ними, під загрозою опиниться легітимність усього Європейського Союзу.

Ці дві форми легітимності – через безпосередньо обраний Європейський парламент і опосередковано легітимізовану Раду – передбачають, що всі держави-члени є функціонуючими демократіями, які базуються на верховенстві права та правах людини. Якщо ця передумова порушується, то вся інституційна структура втрачає довіру. Одна «отруйна ягода» може зіпсувати всю страву. Тому я категорично проти гнучкості в цьому питанні. Ми повинні залишатися особливо уважними до ризиків, пов’язаних із компромісами щодо основоположних цінностей.

У сфері зовнішньої та оборонної політики ЄС також виступає актором, заснованим на верховенстві права. Це означає прихильність до норм міжнародного публічного права. Але зовнішня політика й оборона – це також сфери політичних інтересів, і ми маємо бути відкритими й достатньо чіткими, щоб говорити про ці інтереси. Європейський Союз часто говорить про зовнішню політику, засновану на цінностях, про нормативну силу – і це чудово.

Але, на мою думку, було б дуже наївно ігнорувати той факт, що будь-яка зовнішня політика, звісно, також орієнтована на інтереси. І я вважаю, що ми повинні чіткіше це окреслювати й відкрито говорити про це в наших дебатах.

О. Кандюк: У Вашому розділі «Grundfragen einer europäischen Sicherheitspolitik» Ви розглядаєте правові основи європейської безпеки. Які правові механізми ЄС, на Вашу думку, потребують реформування для забезпечення ефективної колективної безпеки без підриву національного суверенітету?

М. Коцур: Це надзвичайно складне питання. Я не впевнений, що повноцінна європейська армія стане вирішальним рішенням. Очікувати, що держави-члени відмовляться від контролю над власними збройними силами – це надто амбітна вимога, і я скептично ставлюся до її здійсненності.

Однак тісніша співпраця й посилення вже існуючих структур – таких як PESCO – є важливими та мають просуватися вперед. Також надзвичайно необхідна більша гармонізація у сфері військових закупівель. Недоцільно, щоб ЄС підтримував десятки різних систем озброєння й танків. Ближча координація підвищила б оперативну ефективність і стратегічну узгодженість.

Крім того, ми не можемо ігнорувати значення Сполученого Королівства в європейській системі оборони. Дуже прикро, що Велика Британія вийшла з ЄС, однак нещодавня угода про оборонну співпрацю – це позитивна новина. Адже треба чесно сказати: у Європі лише дві країни володіють ядерною зброєю – Франція та Велика Британія. І будь-яке обговорення ядерного стримування має включати обидві ці держави. Стабільне та надійне партнерство з Великою Британією залишається ключовою опорою європейської безпеки.

О. Кандюк: У своїй праці «Solidarity as a Legal Concept» (2017) Ви критикуєте нечітке трактування солідарності в Лісабонському договорі. Як, на Вашу думку, ЄС має реалізовувати принцип солідарності так, щоб він одночасно відображав моральні зобов’язання та інституційний розподіл відповідальності?

М. Коцур: Солідарність за своєю природою – поняття розпливчасте й багатовимірне. Вона може виступати як моральне зобов’язання між народами, або ж, зокрема в контексті міждержавних відносин, як юридичний обов’язок. ЄС має прагнути конкретизації цього принципу.

У сфері оборони стаття 42(7) ДЄС містить серйозне зобов’язання щодо взаємної допомоги. Поза цим, у таких галузях, як монетарний союз або реагування на кризи, ЄС має усвідомити, що співпраця – ключовий механізм інтеграції – можлива лише за умови наявності солідарності. Без неї держави-члени зрештою не будуть готові до справжньої кооперації.

Тому як науковці, так і політичні діячі мають працювати над тим, щоб окреслити, що саме означає солідарність у різних сферах – обороні, соціальній згуртованості, міграції тощо. Розробка чітких визначень і практичних прикладів допоможе перетворити солідарність із абстрактного принципу на діючий юридичний і політичний стандарт.

О. Кандюк: Чи могли б так звані «зобов’язання солідарності» стати обов’язковим критерієм вступу до ЄС – наприклад, обов’язковий внесок до міграційної політики або до фонду подолання криз?

М. Коцур: Теоретично – так. Але якщо ЄС хоче зробити солідарність юридичним зобов’язанням для кандидатів на вступ, то він має бути готовий застосовувати ті самі стандарти й до наявних держав-членів. Було б нелогічно вимагати більше від нових учасників, ніж від чинних. Якщо солідарність не є обов’язковою для нинішніх членів, то зобов’язання для новачків були б несправедливими та нестійкими.

Отже, запровадження солідарності як юридичного обов’язку потребуватиме ширших інституційних реформ, які мають стосуватися як старих, так і нових членів. Лише за цієї умови такий критерій можна буде впровадити на практиці.

О. Кандюк: Але чи вважаєте Ви, що це реалістичний сценарій?

М. Коцур: Я вважаю, що це цілком реалістична перспектива, адже вона є прагматичною. ЄС уже усвідомив, що йому потрібні фінансові ресурси для реалізації масштабних ініціатив – будь то Зелений курс, промислова політика чи відбудова України. Ми також стали свідками зміни політичних настанов, особливо після агресивної війни Росії проти України.

Держави-члени продемонстрували готовність до серйозних інвестицій в оборону й інфраструктуру, зокрема за рахунок прийняття боргових зобов’язань. У Німеччині створення Sondervermögen – спеціального фонду обсягом 100 мільярдів євро – стало глибоким зрушенням у політичному мисленні, відходом від традиційної політики жорсткої економії. Ця зміна тепер помітна і на рівні ЄС.

Таке зрушення робить створення фонду солідарності чи подібних механізмів набагато більш імовірним сьогодні, ніж це було десять років тому.

О. Кандюк: І на завершення – питання, яке я часто ставлю експертам: якби Ви мали окреслити два-три можливі сценарії інтеграції України до ЄС, які з них Ви б виокремили?

М. Коцур: Це також дуже складне питання. Один реалістичний сценарій – повноправне членство України в ЄС. Я не вважаю це неможливим. ЄС розуміє, що обіцянка, закладена в наданні статусу кандидата, має бути виконана серйозно. Після тривалих переговорів Україна цілком може стати повноправним членом. Це принципово інша ситуація, ніж із Туреччиною, тому це порівняння не є коректним.

Другий сценарій – дуже тісна асоціація на основі вже існуючої Угоди про асоціацію –форма привілейованого партнерства. Вона майже напевно включатиме конкретні домовленості в сфері безпеки й оборони. Важливо усвідомлювати, що стратегічна логіка тут полягає не лише в українському інтересі щодо захисту від Росії через інтеграцію. Це також інтерес самого ЄС – інтегрувати Україну для посилення європейської безпеки. Різка зміна геополітичного курсу України була б катастрофічною для безпеки ЄС – особливо для Балтійських країн. Тому залучення України є питанням взаємної стратегічної важливості.

І третій сценарій, звичайно, – це повний провал. Ми маємо бути реалістами: такий розвиток подій завжди можливий. Але така поразка завдала б серйозної шкоди самому ЄС – не лише з точки зору розширення, а й загалом у контексті його здатності до інтеграції та авторитету.

Європейський Союз більше не може дозволити собі заплющувати очі на питання безпекової співпраці, інфраструктури безпеки та своєї позиції щодо Росії – також як військового актора. Ми повинні бути реалістами. Питання не лише в Трампі чи в конкретній адміністрації США. Факт у тому, що Сполучені Штати відвертаються від Європи. Регіони Азійсько-Тихоокеанського регіону та Південно-Східної Азії тепер набагато важливіші для їхніх стратегічних інтересів.

І в них є сильні аргументи: Європа – економічно потужна, вона має ресурси – тож чому б їй не взяти на себе відповідальність за власну безпеку? Чому США повинні продовжувати захищати Європу, як це було протягом останніх 60–70 років? І водночас, коли щось іде не так, європейці звинувачують «поганих американців».

Також у Європі існує певна зручна позиція – небажання займатися морально складними або політично «брудними» аспектами безпеки. Європейці часто виступають з ініціативами щодо прав людини, цінностей і моральних принципів, тоді як очікують, що США виконуватимуть важку роботу. А коли США відмовляються – європейці розчаровуються.

Я вважаю, що саме це і є ключовий урок, який засвоїв Європейський Союз. І якщо ЄС не відреагує відповідним чином – не візьме на себе більше відповідальності й не діятиме як серйозний гравець у сфері безпеки – тоді врешті решт під загрозою опиниться весь процес інтеграції.