Хоча поетапна інтеграція України можлива, вона не може залишатися незавершеною нескінченно довго

“Хоча поетапна інтеграція України можлива, вона не може залишатися незавершеною нескінченно довго через проблеми безпеки, що вимагають повної економічної та військової координації”

Інтерв’ю з Веронікою Ангель

Доктор Вероніка Ангель – відомий політичний експерт, що спеціалізується на європейській політиці, демократизації та інституційному розвитку. Як дослідниця Інституту Європейського університету, вона зосереджує свою увагу на політичних трансформаціях, викликах в управлінні та стійкості демократичних інститутів. Її робота дає цінне розуміння того, як взаємодіють формальні та неформальні політичні структури, формуючи стабільність європейських демократій.

Її дослідження охоплюють такі ключові питання, як розширення ЄС, відкат демократії та політичні кризи в Центральній та Східній Європі. Вона зробила внесок у розуміння того, як політичні еліти впливають на інституційні реформи і як зовнішній тиск, такий як геополітичні зміни або економічна нестабільність, впливають на врядування.

Окрім академічної діяльності, д-р Ангель бере активну участь у політичному консультуванні та публічних дискусіях, надаючи експертний аналіз з питань європейської інтеграції, верховенства права та інституційних реформ. Її експертиза широко визнана за її глибину та актуальність, що робить її ключовим голосом у розумінні мінливого політичного ландшафту Європи.

O. Кандюк: Давайте почнемо зі стратегічної автономії ЄС: Хоча зараз зрозуміло, що альтернативного шляху немає, чи може ЄС дійсно досягти автономії, враховуючи фрагментацію національних інтересів, і наскільки реалістичною є ця мета в короткостроковій перспективі?

В. Ангель: Прагнення ЄС до стратегічної автономії ускладнюється глибоко вкоріненими національними розбіжностями та інституційною інерцією, що робить повну автономію малоймовірною короткостроковою метою. Хоча російсько-українська війна прискорила загальноєвропейську координацію з питань розширення та безпеки, вона не усунула фундаментальних розбіжностей між країнами-членами щодо пріоритетів у сфері оборони, енергетики та зовнішньої політики.

Важливими перешкодами на шляху досягнення стратегічної автономії є розбіжності в національних інтересах, коли деякі країни-члени (наприклад, Франція) надають пріоритет оборонній автономії, тоді як інші (наприклад, Східна Європа, країни Північної Європи) все ще бачать НАТО як основну опору своєї безпеки. Крім того, існують обмеження у прийнятті рішень; одностайність у ключових сферах зовнішньої політики і політики безпеки перешкоджає швидким діям, а збереження прийняття зовнішньополітичних рішень на державному рівні призведе до неефективності в координації оборонних витрат і побудові стратегій. Існують економічні та інституційні обмеження, розширення фінансових та військових можливостей ЄС вимагає масштабних інституційних реформ, які є політично суперечливими і навряд чи будуть вирішені швидко. Таким чином, хоча ЄС, ймовірно, продовжить зусилля зі зміцнення своєї стратегічної автономії, справжня незалежність від зовнішніх гравців (наприклад, безпекової парасольки США, глобальних енергетичних ринків) можлива лише в довгостроковій перспективі.

O. Кандюк: Як Ви оцінюєте ймовірність прийняття ЄС концепції «багаторівневого членства», коли країни залишаються в єдиному правовому полі, але з різним ступенем політичної інтеграції?

В. Ангель: Ймовірність багаторівневої моделі членства є високою; вона є альтернативою повноправному членству. З огляду на інституційну стагнацію ЄС і зростаючу втому від розширення, диференційований підхід, коли деякі країни інтегруються швидше, ніж інші, може бути єдиним політично життєздатним шляхом вперед. Загалом, багаторівнева модель, ймовірно, стане підходом за замовчуванням, особливо якщо повна інституційна реформа залишиться політично нездійсненною. Однак ЄС повинен буде чітко визначити переваги та обмеження часткового членства, щоб запобігти розчаруванню серед країн-кандидатів.

O. Кандюк: Якщо ЄС адаптується до вступу України, це, ймовірно, змінить його внутрішню структуру. Який політичний компроміс є більш імовірним: реформування процедур голосування, перегляд принципів одностайності чи зменшення інтеграційного тиску на нові країни-члени?

В. Ангель: Найбільш вірогідним компромісом є часткова реформа процедур голосування, особливо у сферах, пов'язаних з розширенням, зовнішньою політикою та економічним управлінням. ЄС намагається збалансувати розширення з внутрішньою функціональністю, і вступ України ще більше ускладнить і без того повільний процес прийняття рішень. Однак повне скасування принципу одноголосності залишається політично суперечливим, оскільки деякі країни-члени, такі як Угорщина та Польща, побоюються втратити право вето. Політично життєздатні реформи включають розширення голосування кваліфікованою більшістю (КБ) в окремих сферах, таких як зовнішня політика, санкції та бюджетні асигнування; створення механізмів «посиленої співпраці», які дозволяють групі країн-членів просувати певні політики без необхідності повної згоди всього ЄС; запровадження системи зваженого голосування, яка надає більшим економікам більше впливу, зберігаючи при цьому захист для менших держав. Менш ймовірні реформи включають повне скасування принципу одностайності, оскільки занадто багато країн-членів покладаються на право вето як на інструмент впливу, а також зменшення інтеграційного тиску на нових членів, оскільки, хоча поетапний вступ можливий, інтеграція України не може залишатися незавершеною нескінченно довго через проблеми безпеки, що вимагають повної економічної та військової координації. З огляду на ці обмеження, ЄС, ймовірно, продовжуватиме поступову реформу голосування, обмежуючи право вето в певних сферах, зберігаючи при цьому консенсус у політично чутливих сферах, таких як оподаткування та конституційні зміни.

O. Кандюк: Яка ймовірність того, що ЄС доведеться повернутися до конфігурації «багатошвидкісної Європи» через тиск з боку як нових, так і діючих країн-членів?

В. Ангель: Ймовірність багатошвидкісної Європи дуже висока, оскільки інституційна перевантаженість, суперечливі національні інтереси та геополітична нагальність є основними бар'єрами на шляху до рівномірної інтеграції. ЄС вже намагається ефективно функціонувати з 27 членами, а приєднання України, Молдови та Західних Балкан лише ускладнить управління на основі консенсусу. Невідкладність, зумовлена міркуваннями безпеки, може вимагати від ЄС прискорити економічну та безпекову інтеграцію України, відклавши повне політичне членство, створивши двошвидкісну модель, в якій основні члени ЄС поглиблюють інтеграцію, а нові члени відстають від них. Диференційована інтеграція не є чимось новим, оскільки ЄС вже діє з різним рівнем участі в єврозоні, Шенгенській зоні та інших сферах політики.

Зрозуміло, що різношвидкісна Європа не є добрим рішенням для майбутнього європейської інтеграції та координації, але це більш вірогідне «проміжне рішення», яке ЄС демонструє, що наразі готовий запровадити.

O. Кандюк: Ви досліджували, як кризи впливають на інтеграційні процеси в ЄС. Чи можна сказати, що війни та зовнішні загрози є сильнішими об'єднавчими факторами, ніж внутрішня інституційна еволюція?

В. Ангель: Війни та зовнішні загрози можуть слугувати потужними об'єднавчими силами для Європейського Союзу, але їхня здатність стимулювати тривалу інтеграцію часто є реактивною та непослідовною, залежно від того, як національні інтереси узгоджуються у відповідь на кризу. Пандемія та російсько-українська війна продемонстрували різні типи реакції ЄС на кризу. Пандемія посилила міжнаціональну солідарність та інституційну адаптацію, що призвело до появи таких ініціатив, як Next Generation EU. На противагу цьому, війна в Україні посилила процес прийняття рішень на національному рівні та висвітлила межі єдності ЄС, оскільки солідарність з Україною не обов'язково призводить до більшої згуртованості між країнами-членами. Хоча зовнішні загрози можуть прискорити інтеграцію в певних сферах, таких як координація оборони або енергетична політика, вони не вирішують автоматично довгострокові інституційні слабкості, такі як неефективність прийняття рішень або економічні диспропорції між країнами-членами. Зовнішні загрози змушують до короткострокової єдності, але вони не обов'язково поглиблюють інтеграцію у структурний чи сталий спосіб. 

O. Кандюк: У своїй статті «Чи справді Європа викувана кризою?» Ви аналізуєте вплив криз на інтеграцію в ЄС. Чи вважаєте Ви цей процес сталим, чи він створює нові лінії розлому всередині Союзу?

В. Ангель: Ідея про те, що Європа виковується в кризі, передбачає, що інтеграція просувається вперед, коли зовнішні шоки змушують ЄС адаптуватися. Однак цей процес не завжди є стійким, оскільки часто створює нові розбіжності, а не вирішує основну напруженість. Реакція на пандемію посилила економічну інтеграцію, але залишила невирішеними проблеми врядування, такі як порушення верховенства права в деяких країнах-членах. Так само війна в Україні призвела до відновлення ентузіазму щодо розширення, але без необхідних інституційних реформ це може поглибити існуючі лінії розлому між старими та новими членами. Розширення без адаптації ризикує перевантажити інституції ЄС і поглибити розчарування серед країн-кандидатів, якщо обіцянки членства не будуть підкріплені практичними кроками. Інтеграційна модель ЄС, керована кризою, спирається на реактивне, а не проактивне управління, що може спрацювати в короткостроковій перспективі, але ризикує зробити Союз більш крихким з часом. Якщо кризи і надалі залишатимуться головним каталізатором реформ, ЄС може мати труднощі з підтриманням довгострокової стабільності без глибших структурних змін.

O. Кандюк: Ви вивчали механізми легітимності ЄС. Чи може поглиблення європейської демократії (наприклад, розширення повноважень Європарламенту) компенсувати дефіцит демократичної легітимності, чи ця криза має більш фундаментальний характер?

В. Ангель: Розширення повноважень Європейського парламенту може допомогти вирішити проблему дефіциту демократичної легітимності в ЄС, але воно не вирішить глибших структурних і політичних проблем, які підживлюють цю кризу. Проблема легітимності Європейського Союзу полягає не лише в інституційному дизайні, але й у зростаючому розриві між інституціями ЄС та національними громадськістю, а також у сприйнятті того, що у прийнятті рішень домінує елітарна бюрократія, а не пряме демократичне представництво. Хоча надання Європарламенту більших повноважень може посилити підзвітність на наднаціональному рівні, це не вирішує основної проблеми, яка полягає в тому, що більшість громадян ЄС все ще ідентифікують себе насамперед зі своїми національними урядами. Крім того, національні лідери часто перекладають провину за непопулярну політику на Брюссель, що посилює сприйняття непідзвітності європейської еліти. Без посилення механізмів залучення національних електоратів до процесу прийняття рішень в ЄС та підвищення прозорості у виробленні політики самі по собі інституційні реформи навряд чи зможуть вирішити проблему дефіциту легітимності у значущий спосіб.

O. Кандюк: У своїй статті «Що пішло не так в Угорщині» ви аналізуєте відкат від демократії. Як ви оцінюєте роль ЄС у запобіганні таким процесам? Чи повинен ЄС застосовувати більш жорсткі механізми щодо країн-членів?

В. Ангель: Роль ЄС у запобіганні демократичного відкату була непослідовною, а його нинішні механізми виявилися недостатніми для того, щоб повернути назад вкорінену автократизацію в таких країнах-членах, як Угорщина. ЄС має інструменти для боротьби з порушеннями верховенства права, в тому числі провадження за статтею 7 та механізми обумовленості, пов'язані з фінансуванням ЄС, але вони застосовуються нерішуче і часто надто пізно, щоб бути ефективними. Приклад Угорщини демонструє, що як тільки автократичний уряд отримує контроль над інституціями, правові зміни можуть бути використані для зміцнення його влади, формально залишаючись в рамках правил ЄС. Це свідчить про те, що ЄС повинен прийняти більш суворі критерії демократії перед вступом до ЄС, гарантуючи, що країни-кандидати мають не лише правову базу для демократичного врядування, але й глибшу суспільну та інституційну стійкість до авторитарних тенденцій. Після вступу ЄС повинен розробити більш надійні механізми правозастосування, які б виходили за рамки фінансових санкцій, включно з сильнішими політичними наслідками для постійних порушень верховенства права. Однак такий підхід стикається з політичним опором з боку держав-членів, які побоюються подібних перевірок або вважають за краще уникати створення прецеденту для втручання. ЄС повинен знайти баланс між захистом демократії та уникненням сприйняття надмірного втручання, але його нинішнє небажання вдаватися до рішучих дій послабило довіру до демократичного врядування.

O. Кандюк: У вашій роботі «Просування через невдачі у розширенні на Схід» ви описуєте специфічний підхід у розширенні на Схід. Як це впливає на довгострокову легітимність Союзу серед нових членів?

В. Ангель: Підхід «просування через невдачі» у розширенні на Схід призвів до розширення ЄС без повного вирішення інституційних та політичних проблем, насамперед в ЄС, а також у державах-членах, що створило довгострокові проблеми з легітимністю серед усіх держав-членів. Розширення часто відбувалося всупереч невирішеним питанням управління, виходячи з припущення, що інтеграція сама по собі сприятиме подальшій демократичній консолідації. В одних випадках ця стратегія була успішною, в інших – провальною, про що свідчить відкат в Угорщини та постійні проблеми з верховенством права в інших державах. Нездатність послідовно впроваджувати демократичні стандарти призвела до розчарування в нових країнах-членах, де очікувалося, що членство в ЄС принесе сильніші демократичні норми, але натомість воно іноді збігалося з політичною стагнацією або регресом. Ризик полягає в тому, що майбутні розширення відбуватимуться за тією ж схемою, коли геополітична необхідність підштовхуватиме ЄС до інтеграції нових членів до того, як до цього будуть готові ЄС та нові члени, що призведе до нових внутрішніх розбіжностей. Якщо ЄС не посилить свій підхід до демократичної обумовленості та забезпечення виконання, він ризикує зменшити власну легітимність як союзу, побудованого на спільних цінностях.

O. Кандюк: Ви писали про кризу трансатлантичної взаємодії в попередні роки. Зараз зрозуміло, що ця криза не була тимчасовою і що війна в Україні лише відтермінувала неминучу розбіжність між інтересами ЄС та США. Але чи буде ця розбіжність постійною? Чи справді це кінець трансатлантичного партнерства, яким ми його знали?

В. Ангель: Розбіжність між інтересами ЄС і США – це не тимчасове зрушення, а структурна трансформація, яку війна в Україні скоріше відтермінувала, ніж скасувала. Початкова трансатлантична єдність у відповідь на російське вторгнення замаскувала давні розбіжності щодо безпеки, економічної політики та ширшої ролі Заходу у світових справах. Сполучені Штати стали більш зосереджені на внутрішній політиці, а зростаючі політичні розбіжності обмежують їхню здатність підтримувати послідовну зовнішню політику щодо Європи. Водночас Європа зробила висновки з нестабільності років правління Трампа і почала активно домагатися стратегічної автономії, готуючись до майбутнього, в якому вона не зможе покладатися на безумовну американську підтримку. Друга адміністрація Трампа лише прискорила цей процес, оскільки її риторика підриває основоположні принципи НАТО, а політика кидає виклик економічній та політичній стабільності ЄС. Однак, хоча трансатлантичне партнерство в тому вигляді, в якому воно колись існувало – на основі спільних довгострокових стратегічних цілей та інституціоналізованої співпраці – може і не повернутися, повна дивергенція малоймовірна. США і ЄС все ще мають спільні інтереси у сфері безпеки, особливо у стримуванні російської агресії, і вони залишаються економічно взаємозалежними. Виникає новий тип трансатлантичних відносин: більш трансакційний, менш передбачуваний і сформований під впливом зміни внутрішньополітичних ландшафтів по обидва боки. Це означає, що співпраця продовжуватиметься у ключових сферах, але без ідеологічної та інституційної узгодженості, яка визначала епоху холодної війни та пост-холодної війни.

O. Кандюк: Останнє питання, яке я зазвичай ставлю, стосується сценаріїв. Які 3-4 варіанти відносин між Україною та ЄС ви бачите можливими у коротко- та середньостроковій перспективі?

В. Ангель: У коротко- та середньостроковій перспективі є три-чотири ймовірні сценарії розвитку відносин між Україною та ЄС.

Перший – це модель поетапної інтеграції, коли Україна отримує доступ до певних структур ЄС, таких як єдиний ринок та механізми співпраці у сфері безпеки, без повноправного політичного членства. Ця модель дозволила б Україні отримати економічні та стратегічні переваги, а ЄС – час для адаптації своїх інституцій перед повним вступом.

Другий сценарій – це швидкий, але умовний вступ, коли Україні надається членство в рамках прискореного процесу, але із суворим наглядом і перехідними гарантіями для забезпечення відповідності стандартам управління ЄС. Це стратегія з високим ступенем ризику, яка може призвести до проблем в управлінні в ЄС, якщо інституційні реформи в Україні залишаться незавершеними.

Третій сценарій – це тривалий період очікування, коли Україна роками залишається кандидатом, а ЄС не наважується на повну інтеграцію через економічні чи політичні проблеми. Це буде віддзеркаленням досвіду Західних Балкан, що може викликати розчарування і послабити довіру до ЄС у регіоні.

Четверта можливість – це альтернативні інтеграційні рамки, такі як Європейське політичне співтовариство або нове регіональне партнерство, яке не передбачає повноправного членства в ЄС, але формалізує зближення України з ЄС у більш структурований спосіб.

Кожен сценарій передбачає певні компроміси, і остаточний результат, ймовірно, залежатиме від того, наскільки швидко ЄС зможе адаптувати свої власні структури для управління процесом розширення, збалансувавши при цьому геополітичні інтереси та інтереси внутрішньої стабільності.