Якщо Європейський Союз не інтегрується глибше, він перетвориться на майданчик для гри більших держав

«Якщо Європейський Союз не інтегрується глибше, він перетвориться на майданчик для гри більших держав».

Інтерв’ю з Антоанетою Димітровою

Антоанета Димітрова — професор порівняльного управління на факультеті управління та глобальних справ Лейденського університету та в Інституті безпеки і глобальних справ у Гаазі. Її дослідження зосереджені на трансфері управлінських практик між країнами, впливі Європейського Союзу на демократичні та ринкові трансформації у посткомуністичних країнах Центральної та Східної Європи, а також на політиці розширення та політиці сусідства ЄС. Вона досліджувала, як просування норм, пов’язаних із демократією, реформою державного управління та окремими політичними сферами, формує внутрішні процеси реформ у країнах-кандидатах та сусідніх державах, включаючи Україну, Білорусь і Молдову.

Вона була співавтором і керівником великих дослідницьких ініціатив, включно з проєктом MAXCAP щодо здатності до інтеграції ЄС та проєктом Horizon2020 EU STRAT, що оцінював політику ЄС у країнах Східного партнерства. Вона входить до керівного комітету міждисциплінарного Europe Hub у Лейденському університеті та є членом Комітету з європейської інтеграції при Нідерландській консультативній раді з міжнародних питань (AIV). Професор Димітрова була нагороджена премією з викладання імені Казиміра на факультеті соціальних та поведінкових наук Лейденського університету у 2010 році.

O. Кандюк: Великому розширенню 2004 року часто надають статус «критичного моменту». Чи вважаєте Ви, що 2022 рік також є критичним моментом, здатним трансформувати саму модель європейської інтеграції?

A. Дімітрова: Це чудове питання. Чесно кажучи, ми ще не маємо відповіді. Це коротка відповідь.

Якщо пояснювати детальніше, проблема полягає у тому, що ми визначаємо як «критичний момент». Я досліджувала це у нещодавніх публікаціях. Один із аспектів критичного моменту полягає в тому, що актори приймають безпрецедентні рішення щодо політики, яка рухалася певним шляхозалежним способом, і тоді політика змінює свій напрям

Спочатку багато хто з нас вважав, що надання Україні статусу кандидата як реакція на війну було «критичним моментом». Але коли дивишся на події останніх років і на те, як розвивалася політика розширення, все ще сумнівно, чи є це справжнім критичним моментом у сенсі того, що розширення або європейська інтеграція тепер відбуватиметься зовсім по-іншому.

Багато що змінилося, але багато що залишилося таким самим. Держави-члени дотримуються або продовжують дотримуватися тих самих правил, обмежень та керівних принципів розширення. Іншими словами, це має потенціал стати критичним моментом. Але, якщо бути чесним, ми, ймовірно, дізнаємося напевне лише через п’ять років.

O. Кандюк: Як ви оцінюєте сучасну «геополітичну» логіку розширення ЄС: чи переважає зараз стратегія безпеки над традиційною методологією реформ і обумовленості, або класична методологія все ще залишається в центрі процесу?

A. Дімітрова: Ми постійно рухаємось між цими двома підходами. Це залежить від рівня, на якому дивитися.

Існує глобальний рівень, на якому можна сказати, що геополітична логіка переважала і призвела до надання Україні статусу кандидата та наближення її до відкриття переговорів.

Але на іншому рівні, якщо дивитися, хто відкрив кластери та хто фактично близький до завершення угоди, розширення слідує нормальній логіці та методиці розширення, зі змінами  2020 року. Геополітична логіка дуже помітна на риторичному рівні, але це не обов’язково те, що ЄС робить у політичному сенсі.

Є ймовірність, що вона може переважати, якщо Україна отримає якийсь спеціальний пакет із лімітованими умовами членства.

O. Кандюк: З моєї точки зору, розширення 2004 року також було частково геополітичним.

A. Дімітрова: Так, саме так. Це залежить від того, що ви маєте на увазі під геополітичним. Якщо ми кажемо, що воно було зумовлене геополітичними імпульсами – тоді так. Але якщо ми маємо на увазі «геополітичну» логіку розширення, яка ігнорує нормальну структуру переговорів, дотримання Копенгагенських критеріїв, еталонів та оцінок, то відповідь – ні.

Ми все ще слідуємо нормальній методиці та логіці переговорів. Доказом є те, що Україна не є єдиним кандидатом. Кандидати Західних Балкан прогресують дуже швидко. Такі країни, як Албанія та Чорногорія, зараз досить далеко в переговорах, а Молдова близька до початку.

O. Кандюк: У вашій роботі з риторичних дій у кризі ліберального міжнародного порядку ви стверджуєте, що після 2022 року розширення ЄС почало обґрунтовуватися не лише нормативними аргументами, а й дедалі більше геополітичними. Чи вважаєте ви, що така зміна риторики трансформує саму природу обумовленості – від інструменту трансформації до інструменту стратегічної стабілізації?

A. Дімітрова: Не обумовленості, а, можливо – розширення. Я була б обережною, щоб не плутати обумовленість і розширення. Обумовленість була ключовим аспектом попередніх досліджень, але зараз це не обов’язково найважливіший аспект того, чим займається ЄС.

Якщо вважати, що обумовленість – це базовий метод розширення: країни наближаються до ЄС, коли виконують вимоги, і що риторика та геополітика накладаються зверху, тоді можна сказати, що обумовленість під загрозою. Ми не можемо мати стабілізуючу обумовленість. За визначенням, обумовленість це: якщо ви виконуєте умови, тоді ви наближаєтесь до членства. Ось так просто.

Єдина можлива зміна могла б полягати в тому, що під впливом проблем безпеки незалежно від того, чи виконані всі, ви все одно маєте право на вступ. Але це не зовсім те, що відбувається. Сама обумовленість залишається тією ж. Питання полягає в тому, наскільки ЄС буде дотримуватися її.

O. Кандюк: Враховуючи концепцію інтеграційної спроможності як здатності ЄС поглинати нових членів, що ви вважаєте головним викликом Союзу сьогодні: зовнішні тиски (наприклад, війна в Україні) чи внутрішні інституційні обмеження?

A. Дімітрова: Інтеграційна спроможність за визначенням є внутрішньою. Немає нічого зовнішнього у здатності до інтеграції, тому що це стосується лише того, чи може Союз всередині поглинати нові держави-члени. Зовнішній тиск може поставити інтеграційну спроможність у центр уваги, але не є її прямою частиною.

Також важливо зазначити, що ЄС наразі мало говорить про інтеграційну спроможність як таку. Натомість він говорить про конкретні ризики, пов’язані з Україною, та про потребу в реформах. По суті, це більше-менш одне й те саме. Раніше використовувався термін «здатність до абсорпції», який, можливо, більш знайомий.

Складність цієї концепції полягає у визначенні сфер, у яких ЄС може бути дестабілізований майбутніми членами. Варто зазначити, що сфери, які вважалися потенційно проблемними під час розширення 2004–2007 років, насправді не виявилися такими – наприклад, функціонування інституцій і обсяг прийнятих рішень. Навпаки, сфери, які не очікувалися як проблемні, стали політично чутливими, особливо щодо реакції громадян на розширення, наприклад у питанні мобільності працівників.

Тому справедливо сказати, що наразі ніхто точно не знає, де можуть виникнути проблеми, пов’язані з абсорпцією. Водночас держави-члени усвідомлюють, що прийняття великої країни, як Україна, створює конкретні проблеми. Одна з них стосується потенційної ваги України у Раді Міністрів, процедур голосування та кількості членів Європарламенту. Друге велике занепокоєння – українське сільське господарство – розмір та структура аграрного сектору по відношенню до Спільної сільськогосподарської політики.

Спільна сільськогосподарська політика – це усталена політика ЄС, а український аграрний сектор відомий у світі. Але вони не дуже сумісні. Навіть короткий погляд на те, що виробляє Україна – включно в умовах війни – і як вона це виробляє, особливо розмір сільськогосподарських одиниць щодо структур субсидій, вказує на складність.

Все дуже просто. Тому, коли ми говоримо про здатність до поглинання, основні проблеми стосуються сільського господарства, бюджету ЄС загалом і майбутньої ваги України у Раді Міністрів.

O. Кандюк: Чи вважаєте ви, що обмежене членство вирішить ці проблеми?

A. Dimitrova: Так. Членство, яке виключає участь України у Спільній сільськогосподарській політиці, вирішить значну частину проблеми. Членство, що спочатку обмежує голосування України у Раді – можливо через статус спостерігача – також вирішило б інституційні проблеми. Однак такі обмеження, особливо щодо прийняття рішень, можуть бути лише тимчасовими. Коли ми говоримо про обмежене членство, потрібно запитати: на який термін? І чи прийнятне це для України?

O. Кандюк: Чи обере ЄС шлях обмеженого членства?

A. Дімітрова: На даний момент дуже важко сказати.

Якщо дивитися на преференції держав-членів, спектр коливається від «так, абсолютно» до «ні, не зовсім». Це надзвичайно суперечливе питання. Якщо ЄС розробить таке обмежене членство для України, це змінить логіку розширення – не обумовленості, а самого розширення. Це також створить труднощі для кандидатів, які наразі ведуть переговори за нормальною методикою.

Іншими словами, є багато голосів усередині ЄС, головним чином серед держав-членів, які стверджують, що це єдиний реалістичний шлях, тому що була дана обіцянка і потрібно продемонструвати підтримку Україні, водночас повної готовності до вступу немає. Одночасно є ті, хто стверджує, що такий підхід не спрацює і підірве політику розширення.

Чесно кажучи, я майже впевнена, що наразі ніхто не знає, чи спрацює такий підхід і чи його буде реалізовано з хоч якоюсь впевненістю. Багато залежить від міжнародних подій. Якщо не буде припинення вогню, ніякого членства запропоновано не буде. Те, що ЄС реально може запропонувати найближчим часом, – це переговори. Проте це може не відповідати очікуванням громадськості в Україні.

O. Кандюк: Чи підтримує український випадок гіпотезу, що розширення і поглиблення більше не є протилежними процесами, а дедалі більше взаємопідсилюючими динаміками?

A. Дімітрова: Я вважаю, що це, у будь-якому випадку, неправильне припущення. Я навіть не думаю, що це гіпотеза; це припущення, яке просто некоректне. Якщо подивитися назад, всі розширення давали ЄС імпульс до поглиблення. Не було розширення без певної форми поглиблення. Тому розширення та поглиблення завжди йдуть разом.

Проблема в тому, що вони не уживаються у риториці тих, хто проти розширення. Існує риторична реальність, в якій низка політиків стверджує, що спершу потрібно навести лад у власному домі, і лише потім можна розширюватися. Це і є дихотомія – це протиріччя.

Але насправді, якщо подивитися на реформи, пов’язані з кожним раундом розширення, різниця стосується лише часу: чи відбуваються вони до вступу, чи одразу після. ЄС завжди коригував процес європейської інтеграції, коли приєднувалися нові члени. І з Україною буде так само. Відбудеться корекція; будуть реформи.

Справжнє питання щодо України – або будь-якої з поточних країн-кандидатів – полягає в тому, чи відбудуться ці реформи до вступу, частково до та під час, або до і після розширення.

O. Кандюк: Чи повинні реформи відбуватися до розширення? І якщо так, скільки вони займуть часу?

A. Дімітрова: Це «золоте питання» для політиків.

Реформа може бути мінімальною – корекція бюджету та Спільної сільськогосподарської політики. Може бути середнього рівня – перерахунок голосів і корекція представництва у парламенті. Або це може включати реформу договору. Це повністю залежить від того, наскільки терміново держави-члени відчувають потребу у реформі.

Для повного членства, ймовірно, знадобиться реформа бюджету та розподільчих політик, таких як сільське господарство, перед вступом України – якщо не обрано обмежене членство. При обмеженому членстві реформи можна відкласти.

O. Кандюк: Ви стверджуєте, що Угода про асоціацію Україна–ЄС мала непрямий ефект на сам ЄС. Чи могли б ви детальніше пояснити, які конкретні інституційні інновації всередині ЄС стали необхідними внаслідок цієї угоди?

A. Дімітрова: Це дуже складне питання, тому що можна також стверджувати, що саме Євромайдан, анексія Криму Росією та ширша загроза Україні змусили ЄС вводити інновації. Але, звісно, Угода про асоціацію була в центрі цього конфлікту, тому дуже складно їх розділити.

Я вважаю, що сама Угода вже є інновацією, тому що вона набагато гнучкіша, ніж попередні угоди. Вона дозволяє здійснювати різні корекції, яких раніше не було. Потім були різні організаційні інновації на підтримку України, які не були безпосередньо зумовлені самою угодою. Але знову ж таки, Угода має спрацювати.

Отже, я б сказала, що початкова ідея про те, що Поглиблена і всеохопна зона вільної торгівлі (DCFTA) представляє життєздатну модель асоціації, усе, крім інституцій – стає дещо застарілою. У тому сенсі, що зараз Україні, схоже, потрібні саме інституції, а не лише доступ до внутрішнього ринку, для якого Україна ще не виконала необхідних умов адаптації.

У цьому відношенні можна стверджувати, що Угода майже досягає своїх меж, у тому сенсі, що те, що вона пропонує, є тим, що Україна наразі не має спроможності повністю реалізувати.

O. Кандюк: Якщо розглядати Поглиблену та всеохопну зону вільної торгівлі як модель глибокої інтеграції без членства, чи виявив український випадок межі такої моделі? Де саме стала очевидною інституційна недостатність «інтеграції без членства»?

A. Дімітрова: Я б не сказала, що існує інституційна недостатність самої моделі. Недостатність полягає в тому, що українці хочуть більшого. Тобто це політичний запит. І друга проблема полягає в тому, що умови для доступу до внутрішнього ринку, що містяться в Угоді, очевидно, не були виконані українською стороною – чи то через війну, чи через те, що поріг адміністративної, організаційної та гармонізаційної спроможності є надзвичайно високим.

Отже, з одного боку, модель є надто складною для української адміністрації; а з іншого боку, політичні прагнення спрямовані на інше. У цьому сенсі, я думаю, майже ніхто вже не говорить про DCFTA як про довгострокову модель – і подібну проблему можна спостерігати у випадку Молдови.

O. Кандюк: Спираючись на ваш аналіз демократичного відкату у Центральній та Східній Європі – де після вступу відбувся відкат попри масштабну передвступну адаптацію – які інституційні запобіжники слід закласти вже на етапі переговорів з Україною, щоб мінімізувати ризик подібних випадків, як в Угорщині чи Польщі?

A. Дімітрова: На жаль, я думаю, що не існує інституційного запобіжника, який міг би повністю цьому завадити. Тому що все, що ЄС міг би створити зі свого боку і що було б по-справжньому ефективним, фактично замінило б внутрішні демократичні механізми стримувань і противаг. А це означало б створення своєрідного зовнішнього екзоскелета для демократії.

Я думаю, це питання виходить із дуже поширеного непорозуміння – а саме, що Угорщина і Польща пережили демократичний відкат тому, що ЄС щось зробив або не зробив у передвступний період. Це не так.

Відкат був повністю зумовлений внутрішніми чинниками. І в цьому сенсі ЄС може зробити багато, але він не може «полагодити» демократію. Теоретично інституційні запобіжники могли б бути розроблені таким чином, щоб зробити процес членства більш зворотним. Але це вимагало б зміни договорів, що дозволило б ЄС легше призупиняти або навіть виключати державу-члена, яка стає недемократичною.

Найпростішим рішенням могло б бути зниження порогу голосування за статтею 7 для позбавлення країни права голосу. Але, якщо говорити реалістично, цього немає на порядку денному, і більшість того, що намагалися зробити досі, мало обмежений ефект. Справжні запобіжники будуть не інституційними – вони будуть закорінені в громадянському суспільстві.

І в цьому сенсі Україна може бути перспективним випадком, тому що можна очікувати, що українське громадянське суспільство буде дуже активним у забезпеченні виконання чинних положень, як у праві ЄС, так і в українському праві.

Але не слід мати ілюзій, що ЄС може повністю «виправити» демократію. Це не є його призначенням і не входить до його спроможностей.

O. Кандюк: У своїй роботі щодо фреймінгу міжнародної співпраці ви показуєте, що підтримка ЄС значною мірою залежить від інтерпретаційних рамок. Як еволюціонувало фреймування європейської інтеграції в Україні – від економічної модернізації до екзистенційного вибору? І чи є така рамка стійкою в довгостроковій перспективі?

A. Дімітрова: Насправді в нашій роботі про фреймінг ми показали дещо інше. Переважно, що те, які рамки спрацьовують, залежить від попередніх переконань людей. Таким був висновок нашого експериментального дослідження в Україні. І це також означає, що неможливо безкінечно змінювати одну рамку на іншу – усе залежить від того, що резонує, які попередні переконання мають люди.

Це означає, що нові рамки, про які ви говорите – екзистенційний вибір і модернізація – виникають із самої реальності, яку пережила Україна, від економічних викликів до війни. І я думаю, що вони збережуться.

Але рамка екзистенційного вибору, звичайно, є дуже небезпечною. Її використовують політики, тому що якщо вони подають вступ у короткостроковій перспективі як екзистенційний вибір для України, а ЄС не здатний прийняти Україну – тому що Україна далека від виконання Копенгагенських критеріїв – що це означає для існування України?

Я думаю, що ці рамки значною мірою виникають спонтанно, на основі різних факторів. Вони не є просто сконструйованими наративами. І я думаю, що вони досить довготривалі. Я не знаю, чи є вони стійкими, і вони точно є не дуже хорошим інструментом для пояснення процесу вступу українській громадськості.

O. Кандюк: Як ви бачите довгострокове майбутнє європейської інтеграції: як глибший політичний союз чи як мережу гнучких угод із сусідніми державами?

A. Дімітрова: Я думаю, що світ, у якому ми живемо, і занепад ліберального міжнародного порядку означають, що якщо Європейський Союз не інтегрується глибше – політично та у сфері оборони, можливо, не весь ЄС – він перетвориться на майданчик для гри більших держав. Тому я думаю, що політичний союз стоїть на порядку денному, питання лише в тому, чи мають держави-члени сміливість і здатність його створити.

Але мережеве рішення навряд чи можливе всередині Союзу. Водночас воно може відображати багатополярність поза межами Союзу.

O. Кандюк: У світлі сучасних викликів (глобальна нестабільність, авторитарний вплив, міграційний тиск), чи може модель європейської інтеграції у тому вигляді, в якому вона існувала у 2026 році, бути одночасно успішною та масштабованою для інших регіонів?

A. Дімітрова: Наразі можна бути доволі песимістичними щодо цього, тому що це модель, яка за своєю природою є протилежністю геополітики та політики сили. А світ розвивається в іншому напрямку. Але я думаю, що для ЄС вона є стійкою, тому що, попри це, вона дуже успішна.

Будь-який інший регіон, який спробував би відтворити цю модель, мав би перебувати під колосальним зовнішнім тиском, щоб це зробити. Як ми бачили, відмова від суверенітету завжди є складною. Це було складно на початку і залишається складним.

І це те, чого ЄС досягає лише частково. У цьому сенсі це не просте рішення для інших держав, де досвід передачі навіть частини суверенітету відсутній. Можливо, це найскладніша частина моделі ЄС, тому що ви не отримуєте переваг, якщо цього не зробите – якщо не консолідуєте суверенітет у щось інше, де частину рішень можна делегувати наднаціональним інституціям на довший період.

O. Кандюк: Якими ви бачите три або чотири можливі сценарії європейської інтеграції України?

A. Дімітрова: Перший сценарій – це поступова інтеграція, під якою я маю на увазі початок нормального переговорного процесу, можливо вже цього року, і його завершення залежно від стану війни та стану країни – скажімо, протягом п’яти-семи років із нормальним вступом.

Другий сценарій – подальша нестабільність – і не в порядку ймовірності, звісно – із можливими серйозними блокуваннями переговорів, що створить своєрідну постійну «сіру зону», подібну до тієї, яку держави Західних Балкан переживають уже тривалий час. Це означало б ще менше реформ в Україні і ще меншу готовність ЄС прийняти Україну.

І, звичайно, третій сценарій – дуже швидкий вступ до 2030 року, але як обмежене членство: нова форма політичного членства з дуже конкретними виключеннями з політик і прийняття рішень, яка, відповідно до очікувань України, зафіксувала б її місце в ЄС, але також вимагала б значно більше зусиль для повної інтеграції.

Я думаю, це і є правдоподібні сценарії.