Ми маємо мислити поза межами старої ортодоксії розширення
«Ми маємо мислити поза межами старої ортодоксії розширення»
Інтерв'ю з Ґабріеле Абельс
Ґабріеле Абельс обіймає кафедру порівняльної політології та європейської інтеграції імені Жана Моне в Тюбінґенському університеті. Вона є визначною дослідницею європейської інтеграції, парламентської демократії та багаторівневого врядування. Навчалася в Марбурзькому університеті, 1999 року захистила докторську дисертацію в Ессенському університеті, а 2006-го завершила габілітацію в Білефельдському університеті. Кафедру в Тюбінґені очолює від 2007 року, кафедру імені Жана Моне – від 2011-го. У 2012–2015 роках очолювала Німецьку асоціацію політичної науки (DVPW), а у 2015–2018-му керувала Центром досконалості імені Жана Моне PRRIDE. Була запрошеною дослідницею в Європейському університетському інституті у Флоренції, Гарвардському університеті та Університеті Міссурі – Сент-Луїс; від 2021 року – член Конституційного суду землі Баден-Вюртемберг.
У своїх дослідженнях професор Абельс аналізує становлення Європейського Союзу як політичної системи та умови його демократизації. Вона є авторкою численних публікацій про регіони й парламенти в ЄС, теорії європейської інтеграції та ґендерні виміри європейської політики. Її останні праці присвячені Конференції про майбутнє Європи та відносинам Комісії фон дер Ляєн із Парламентом і Радою; нинішні дискусії про реформу договорів і розширення вона вписує в ширшу траєкторію конституційної політики ЄС.
О. Кандюк: «Спершу реформа, потім розширення» – таку формулу чути з Берліна й Парижа. Проте історично розширення відбувалося без глибокої реформи договорів: і 1995, і 2004 роки минули без неї, а Ніццький договір, який заведено вважати невдалим, вступу все ж не заблокував. Що змінилося настільки принципово, що сьогодні цей шлях вважають неможливим?
Ґ. Абельс: Насамперед слід згадати про Копенгагенські критерії. Одне питання – це те, як розвиватимуться події безпосередньо в самих країнах-кандидатах. Однак, якщо на певний час залишити цей аспект осторонь, увага зміщується до іншого виміру – того, що має зробити сам Європейський Союз. Адже інституційна реформа Союзу дедалі більше перетворюється на невід’ємну частину дискусії про майбутнє розширення.
Важить тут і досвід: кожна реформа договорів, починаючи від 1990-х, тією чи іншою мірою містила в порядку денному питання реформи, пов'язаної з розширенням. Особливо вагомим це мало стати у випадку Ніццького договору на початку 2000-х, коли вже було ясно, що наближається «великий вибух» східного розширення. Проте цей договір здебільшого оцінюють як невдалий у багатьох відношеннях і з різних причин. Причина, яку згадують незмінно, полягає в тому, що французи, які тоді головували в Раді, діяли надто егоїстично й надто зосереджено на національному інтересі та не підготували інші держави-члени до того, чим насправді обернеться інституційна реформа. А потім настав «великий вибух» розширення.
Тепер ми бачимо, що за такої великої кількості держав-членів багато інституційних процедур стали надто громіздкими, надто повільними й надто переобтяженими можливостями вето. Значною мірою це пов'язано з одностайністю: більшість рішень в Європейській Раді досі мають ухвалюватися одностайно. Друга ключова проблема – та, якої ніхто не очікував, принаймні не так швидко й не в таких масштабах, – це демократичний відкат і ерозія верховенства права в окремих, хоча й дедалі численніших, державах-членах. У деяких випадках ці тенденції проявляються частково, але в двох найбільш резонансних випадках – Угорщині та Польщі – вони стали цілком очевидними.
У цьому сенсі реформа договорів потрібна тепер для того, щоб Союз залишався дієздатним і спроможним відповідати на внутрішні та зовнішні загрози. Але саме внутрішні загрози – демократичний відкат і стан верховенства права – стали настільки нагальними, що всім зрозуміло: якщо ми рухаємося до Союзу з понад тридцяти держав-членів, дещо мусить змінитися.
О. Кандюк: Якщо реформа справді потрібна, то яка її частина не може чекати до вступу, а яка може відбутися згодом? Як ви проводите цю межу?
Ґ. Абельс: Принаймні більшість ключових рішень – насамперед те, як бути з одностайним голосуванням у Раді з цілої низки питань, – мають бути ухвалені заздалегідь. Якщо ви залишаєтеся в режимі одностайності й додаєте нові держави-члени, шансів дійти згоди стає ще менше. Навіть сьогодні це вкрай складно, бо ніхто не хоче відкривати скриньку Пандори, тобто перегляд договорів.
Далі постають питання, які можна вважати порівняно другорядними, але вони також мають важливе значення. Серед них – давня дискусія про те, чи повинна кожна держава-член мати власного представника в Європейській комісії. Уже в складі з двадцяти семи держав-членів ця модель виявляється непростою для функціонування. Були вагомі підстави, з яких Лісабонський договір відкрив можливість обмежити їхню кількість чотирнадцятьма, але тоді менші держави-члени наполягли: ні, ми хочемо власного комісара. Це теж ключове питання, якщо Комісія має й далі працювати як мотор інтеграції та рухати справи вперед, – а з дедалі більшою кількістю комісарів це ставатиме дедалі важче.
Європейський Парламент і розподіл місць у ньому я все ж вважала б питанням порівняно другорядним, бо існують формули, які дозволяють це врівноважити, – хоча те саме постає і щодо розподілу місць у деяких інших інституціях, як-от Комітет регіонів. Проте в самій серцевині проблеми лежить одностайність, бо Європейська Рада та Рада ЄС надто важливі, а низка криз, що йшли одна за одною, зробила їх іще важливішими. Ось де суть.
Це, своєю чергою, треба пов'язати з тим, що можна зробити надалі для убезпечення й посилення верховенства права. Саме тут лісабонське рішення – стаття 7, яка дозволяє позбавляти права голосу, – сприймалося як дуже гострий меч. Однак він виявився радше марним інструментом, доки залишається прив'язаним до одностайності й доки порушники верховенства права прикривають одне одного. Потрібна була б зміна, яка дозволила б ухвалювати такі рішення кваліфікованою більшістю або навіть за вищим порогом, ніж передбачає кваліфікована більшість, але в будь-якому разі – нижчим, ніж вимога одностайності. Сьогодні така зміна стала нагально необхідною.
Показовими прикладами, як я вже зазначала, є Польща та Угорщина. Попри певні позитивні зрушення, польський випадок демонструє, наскільки складно подолати порушення верховенства права, водночас залишаючись у межах самих правових процедур Союзу. Саме в цьому і полягає головна проблема: механізми, покликані захищати верховенство права, водночас можуть ускладнювати швидке виправлення ситуації, коли ці принципи вже були порушені.
Для країн-кандидатів додатковий блок проблем створює корупція. Те, що ми спостерігали в Україні останніми тижнями й упродовж останнього року у зв'язку зі спробою змінити порядок переслідування корупційних справ, було не надто вправним кроком президента Зеленського, адже було очевидно, що це викличе неабияке занепокоєння Європейського Союзу, Комісії та щонайменше більшості держав-членів. Це унаочнює, наскільки вирішальними є питання верховенства права – у зв'язку з якістю демократії, корупцією та належним використанням коштів ЄС. Тож для будь-якого розширення принципово, щоб інструменти захисту верховенства права були посилені. Поки що вони недостатньо сильні.
О. Кандюк: Угорщина й Польща показали, що після вступу важелі впливу слабкі. Що можна було б закласти в договір про вступ, аби уникнути повторення? І чи не виглядали б такі положення дискримінацією нового члена?
Ґ. Абельс: Щойно стало зрозуміло, що стаття 7 – інструмент слабкий, Союз узявся розробляти м'якші. Звіти моніторингу верховенства права важливі вже тому, що показують: простір для покращення є і в інших державах-членах. Німецький звіт, наприклад, містить чимало слушних і суттєвих зауважень. З цього погляду проблема стосується багатьох держав-членів, хоч і дуже різною мірою. Отже, це цінний інструмент.
Найважливішим і найуспішнішим інструментом виявилася фінансова обумовленість: не граєш за правилами – не отримуєш грошей. Вона таки спричинила певні зміни, бо економічне становище відповідних держав-членів, і насамперед Угорщини, є дуже складним. Люди відчували, що величезні кошти йдуть у корупцію, тоді як надто мала частка грошей ЄС доходить до них. Це була одна з причин змін, які ми нещодавно побачили в Угорщині.
Але діє це лише доти, доки на задньому плані для низки рішень зберігається правило одностайності. Згадаймо, як Віктор Орбан на посаді прем'єр-міністра перетворював кожне рішення, що досі потребує одностайності, на важіль, аби вибити частину фінансування ЄС. Це проблема, якщо такі оборудки все ще можливі і якщо Комісія, аби зрушити з місця бодай черговий пакет санкцій проти Росії, поступається якимось вимогам Орбана щодо коштів. Це знову повертає нас до правила одностайності й до того, що потрібне розмежування, яке унеможливило б подібні ув'язки. Щойно домовленість досягнуто, її не можна за кілька тижнів просто перекреслити на тій підставі, що інтереси змістилися чи наміри переглянуто. Ось де потрібне посилення. Як я вже казала, правило одностайності справді лежить у серцевині проблем.
О. Кандюк: Скасування одностайності в зовнішній політиці – найпоширеніша пропозиція. Ваші праці показують, що формальні повноваження й реальний вплив часто розходяться. Чи змінило б голосування кваліфікованою більшістю щось на практиці – чи вето повернулося б неформально, через блокувальні коаліції та розміни в інших досьє?
Ґ. Абельс: Ви маєте цілковиту рацію: формальні правила на папері – це одне, а практика – інше. Орієнтація на консенсус у Раді ЄС нікуди не зникла. Але є й зміни: у міру того як інтереси стають дедалі розбіжнішими й неодноріднішими, схильність реально вдаватися до голосування кваліфікованою більшістю зростає – і надалі зростатиме напевно.
Тому важливо, з одного боку, визнати потребу у формальній зміні договорів, а з іншого – використовувати ті інструменти диференційованої інтеграції, які вже закладені в Лісабонському договорі, насамперед клаузулу-«місток» (passerelle), і з'ясувати, як застосовувати їх ширше. Для активації passerelle одностайність усе ще потрібна, але щойно її активовано, рішення можна ухвалювати кваліфікованою більшістю голосів. Ми ще далеко не вичерпали роботу над тим, де ці клаузули можна застосувати і де це мало б сенс, а отже – над тим, як досягати змін, так би мовити, крадькома, не вдаючись до формального перегляду договорів, який, гадаю, наразі й на найближчі кілька років украй малоймовірний. Але ми маємо використовувати всі наявні інструменти. Головне, чого їм наразі бракує, – це значно сильнішої політичної волі.
О. Кандюк: Поетапний вступ дедалі частіше обговорюють як системну альтернативу повноцінному членству. Якою мірою він здатен перерости у сталу модель інтеграції, а не залишитися перехідним механізмом, і чи не ризикує він інституціалізувати в межах Союзу своєрідне членство другого ґатунку?
Ґ. Абельс: Почну з другої частини запитання. Такий ризик, безперечно, існує, і саме тому східноєвропейські держави-члени ставляться до цієї ідеї особливо критично. Якщо озирнутися на кілька років назад – на Білу книгу Ж. Юнкера про сценарії майбутнього Європи: тоді, ще до російської війни проти України, Юнкер про розширення не думав, бо вважав його малоймовірним у найближчій перспективі. Та навіть тоді деякі сценарії, що передбачали диференційовану інтеграцію, кілька східноєвропейських країн прочитали як шлях до щільніше інтегрованого західноєвропейського Союзу – з Німеччиною та Францією як ядром і кількома державами-членами, ближчими до них, – а для решти як шлях до членства другого ґатунку. Ризик реальний, і саме тому цей варіант не був надто життєздатним, коли Юнкер запропонував його як один зі сценаріїв.
Проте в умовах нинішнього геополітичного розширення логіка розрахунків змінюється. Певний геополітичний вимір був присутній у кожній попередній хвилі розширення ЄС, однак у нинішньому випадку він набув незрівнянно більшої ваги — з огляду на війну в Україні, а також на принципово нову конфігурацію відносин із Китаєм і Сполученими Штатами. Якщо ми не хочемо чекати, доки Україна бездоганно виконає всі умови членства – тим паче в ситуації війни, готуючись водночас до повноформатного членства й до транспозиції дедалі об'ємнішого acquis communautaire, – то, аби залишатися переконливими, ми справді маємо думати про альтернативи: часткову інтеграцію до внутрішнього ринку, до дослідницьких програм чи до інших сфер, навіть якщо певний час це означатиме сидіти за столом, але ще не мати права голосу.
Я розумію, що для України тут є проблема, бо вона воліла б мати повноцінне членство від першого дня, якнайшвидше. Але є вагомі підстави, з яких на боці ЄС відчувається певна стриманість. Стаття 42(7) Договору про Європейський Союз – клаузула про взаємну оборону, подібна до статті 5 Договору НАТО, а дехто сказав би, що й сильніша за неї, з її вимогою взаємної допомоги; і є побоювання, що це може втягнути решту європейських держав-членів у пряме воєнне протистояння з Росією, чого ніхто не хоче.
Саме тому важливо мислити про більш поетапний процес вступу – такий, що змінює стару парадигму, за якою сьогодні ти поза Союзом, а завтра повноправний член, і який передбачає довший період перед повним членством, поєднаний з інструментами підтримки та навчання. Показово, наприклад, що Комітет регіонів уже запропонував Україні, українським регіонам, статус спостерігача, – крок вагомий, з огляду на те, що в Україні, наскільки мені відомо, все ж відбулася певна децентралізація. Ідеться, по суті, про глибшу соціалізацію: засвоєння того, як працюють інституції Європейського Союзу, і отримання підтримки, зокрема фінансової, щоб одного дня підготуватися до повноцінного вступу, але більш поетапним шляхом. Це, на мою думку, справді важлива стратегія.
І певний рух у цьому напрямі я бачу. Німецький канцлер висунув таку пропозицію. Нещодавно вийшла книжка П'єра Мірелля, колишнього посадовця, який працював у Комісії, де розвиваються пропозиції такого штибу. Згадала б я і працю франко-німецької експертної групи – її реформаторський звіт «Sailing on High Seas», опублікований 2023 року. У звіті окреслено три ключові напрями реформи, одним із центральних серед яких є верховенство права, та запропоновано низку ґрунтовних рекомендацій, що дозволяють провести необхідні інституційні зміни в межах чинної договірної бази ЄС. Особливу увагу приділено можливостям переходу до більш поступового, гнучкого та диференційованого процесу вступу.
О. Кандюк: Надання статусу кандидата у 2022 році широко тлумачили як історичний геополітичний жест. Проте чимало науковців вказують на дедалі більший розрив між обіцянкою розширення та інституційною й політичною спроможністю Союзу її виконати. Наскільки глибокий цей розрив і чи не загрожує він підірвати довіру до розширення як трансформаційного інструменту політики?
Ґ. Абельс: Питання довіри є ключовим. Низка країн-кандидатів, які роками перебувають у стані очікування, висловлюють невдоволення темпами, з якими Україна здобула статус кандидата: їхній власний шлях до цього був значно тривалішим і вимогливішим. Водночас сам процес розширення нині загалом помітно сповільнився. Поширеним залишається відчуття, що Україна отримує певні преференції через війну, тоді як інші змушені були досягати кожного етапу винятково наполегливою працею.
Цей аспект має особливу вагу, адже для Європейського Союзу принципово важливо зберігати довіру, повагу та репутацію надійного партнера — як у європейському сусідстві, так і на глобальному рівні.
Тож так, ЄС доведеться знайти спосіб не надавати переваг Україні – або не робити того, що сприймають як привілеювання, – і водночас визнавати, що потреби в підтримці різняться з огляду на війну й усі руйнування, а також з огляду на те, що настане по завершенні війни, сподіваймося, радше раніше, ніж пізніше, і на те, чим обернеться відбудова України. Як найбільша країна з великим аграрним сектором Україна, певна річ, потребуватиме значної частки фінансування – і ми хочемо мати певність, що воно не піде якимись побічними каналами, а справді буде використане на відбудову й на допомогу людям.
Багато країн Західних Балкан, які теж аж ніяк не належать до заможних, вбачають саме в цьому справжню дискримінацію між країнами-кандидатами й краще ставлення до України. ЄС має щоразу чітко пояснювати, що ситуація зовсім інша через війну і що ця війна стосується не самої лише України – хоча вже це саме собою було б питанням вирішальним, – а що вона направду вирішальна для захисту європейського мирного порядку, що йдеться про європейців і про безпеку ЄС загалом. Ось у чому серцевина аргументів – і в довгостроковій перспективі це важливо й для країн Західних Балкан.
Сербія, наприклад, веде гру, фліртуючи водночас із ЄС і з росіянами, аби посилити тиск на ЄС. Це, звісно, неабияк ускладнює справу, і це, безперечно, ще одна країна, де нам слід пильнувати за демократичним відкатом. Отже, ми маємо бути надійними у своїх зобов'язаннях, маємо їх підтримувати, але маємо й чітко показувати, що Україна – випадок цілком особливий через війну і через те, що ця війна означає для ЄС загалом.
О. Кандюк: З огляду на те, що Україна посіла б місце серед найбільших держав-членів і за територією, і за населенням, якою мірою її вступ перекалібрував би внутрішній баланс у Союзі?
Ґ. Абельс: Він його змінив би. З погляду права голосу – з кваліфікованою більшістю й тією часткою населення, що входить у систему подвійної більшості, – а також з погляду того, що це означало б для Європейського Парламенту та деяких інших інституцій, Україна, безперечно, мала б одну з найбільших часток. Але не менш важливо й те, що це означало б для фінансування, зокрема для розподілу аграрних коштів і коштів згуртування, регіональних та соціальних фондів.
З огляду на нинішню структуру української економіки, наскільки про це можна судити сьогодні, сільське господарство залишається дуже вагомим. Наскільки це зміниться – побачимо; я лише стежу за новинами, експерткою з України в цьому сенсі я не є. Доки триває війна, буде дедалі складніше: мине не один рік, доки з полів приберуть усі міни, тож обмеження залишатимуться ще дуже й дуже довго.
Водночас ми спостерігаємо дещо направду захопливе, чи радше прикметне, – розвиток української оборонної промисловості. Оскільки війна дедалі більше стає війною дронів, нині відбувається те, чого кілька років тому годі було передбачити, і Україна тепер здатна привнести чимало знань, важливих для європейської, для оборонної промисловості ЄС або для національних оборонних галузей. Це дещо змінює картину.
Побачимо також, у якому напрямі рухатиметься промисловий розвиток України, коли настане час відбудови: наскільки давнє вуглевидобування поступиться іншим джерелам енергії і як усе це складеться, – адже багато в чому доведеться починати з нуля або майже з нуля, залежно від того, куди дивитися і про які галузі йдеться. Змінюється багато що, але й чималі кошти й надалі доведеться спрямовувати на згуртування, регіональний розвиток і сільське господарство.
Цього не люблять менш заможні південноєвропейські країни, які досі отримують значну частину аграрних субсидій, а також деякі східноєвропейські – Польща, наприклад, і досі сильна в сільському господарстві. Але загалом у балансі сил зсув, безперечно, відбудеться: вага Центральної та Східної Європи зросте. А що буде на Заході – невідомо. Якщо наступного року у Франції з'явиться президент від «Національного об'єднання», то це, найпевніше, кінець франко-німецької осі як мотора інтеграції. Це була б драматична зміна.
О. Кандюк: Друга Комісія фон дер Ляєн діє на тлі помітного зсуву вправо в Парламенті та в кількох столицях. Наскільки цей зсув обмежує її здатність просувати розширення?
Ґ. Абельс: Ви маєте рацію: між Комісіями фон дер Ляєн I і фон дер Ляєн II багато в чому відчутний прикметний зсув, адже дедалі більше держав-членів ЄС мають при владі правоцентристські чи навіть правопопулістські уряди. Це впливає на склад Ради, дещо з цього видно й у Колегії комісарів, де тепер сильніше представлена Європейська народна партія і є кілька комісарів від Європейських консерваторів і реформістів. І це, безперечно, видно в Європейському Парламенті з трьома правопопулістськими чи навіть екстремістськими групами – ECR, PfE та ESN, – яких об'єднує євроскептицизм.
Уже нині Комісії значно складніше передбачити, які більшості можуть сформуватися в Європейському парламенті для підтримки її ініціатив. Попри це, більшість законодавчих пропозицій і далі ухвалюється завдяки центристським силам — так званій «платформі Урсули», до якої входять консерватори (ЄНП), соціал-демократи та ліберали (Renew). Залежно від конкретного питання, до цієї коаліції нерідко долучаються й «зелені», забезпечуючи необхідну підтримку. Але, з іншого боку, ми бачили, як фон дер Ляєн намагалася підтримувати приязні стосунки з Мелоні, тобто з Європейськими консерваторами і реформістами. І ми, безперечно, бачимо, що Манфред Вебер як лідер політичної групи ЄНП готовий шукати – і справді шукає – альтернативні коаліції, аж до крайніх правих із «Патріотів за Європу». Іноді на борту опиняється навіть німецька AfD, яка очолює групу «Європа суверенних націй», – що в самій Німеччині було б не так просто. І він готовий спиратися на такі більшості не лише в резолюціях, які не мають обов'язкової сили, а дедалі частіше й у законодавчих питаннях.
Це створює для Комісії серйозний виклик: на які більшості в Раді та Європейському парламенті вона може розраховувати. За цих умов простежується відчутний зсув у діяльності нинішньої Комісії. Значно більшої ваги набула сек’юритизація, що відображається в усіх сучасних дебатах довкола багаторічної фінансової рамки на 2028–2034 роки: питання безпеки посідають у ній значно помітніше місце й тісно переплітаються з темою конкурентоспроможності. Остання набула настільки визначального значення, що чимало здобутків першої Комісії фон дер Ляєн поступово переглядаються: якщо тоді ключовим був Європейський зелений курс, то нині йдеться радше про Зелений промисловий курс із чітким акцентом на промисловій конкурентоспроможності.
Ця трансформація зумовлена тим, що геополітика й геоекономіка дедалі тісніше переплітаються, а багато геоекономічних інструментів фактично перетворюються на засоби впливу – показовим є, зокрема, енергетичний сектор. До цього додається і війна, розв’язана президентом Трампом спільно з Нетаньягу проти Ірану, яка лише ускладнює ситуацію з огляду на її наслідки для світової економіки та, зокрема, для Європи. У таких обставинах президентка Комісії змушена діяти в принципово новому середовищі й шукати нові політичні більшості, щоб зберегти спроможність ухвалювати рішення. Порядок денний очевидно змістився у бік безпеки та конкурентоспроможності – саме тут сьогодні зосереджено ядро європейської політики.
О. Кандюк: І останнє запитання. Якби я попросив вас накреслити три-чотири сценарії можливих відносин між ЄС і Україною в інтеграційному вимірі, якими вони були б?
Ґ. Абельс: Найоптимістичніший сценарій передбачає швидке й своєчасне завершення війни. У такому разі відкривається перспектива для повноформатних переговорів про вступ, що потенційно могли б завершитися приєднанням країни до Європейського Союзу вже близько 2030 року.
Найпесимістичніший сценарій, натомість, передбачає затяжну війну, що триває через відсутність у російського керівництва стимулів до її завершення та недостатній рівень підтримки України. За таких умов перспектива членства залишається відкладеною на невизначений час, а переговорний процес обмежується нижчим, переважно технічним рівнем.
Найімовірніший сценарій, вочевидь, лежить посередині: поступове, обережне просування «навпомацки», із формуванням дещо міцніших зобов’язань і можливостей для більш поетапного підходу. Водночас цей процес, найімовірніше, розгортатиметься переважно на нижчому рівні — щоб уникнути надмірної політизації та не дати іншим країнам-кандидатам підстав використовувати його проти ЄС у контексті довіри до розширення.
Тож я припускала б, що вже до 2030 року ми напевно побачимо зміни у складі членів, що сам ЄС теж дещо зміниться і що цей поетапний підхід, найпевніше, має йти пліч-о-пліч із глибшою диференційованою інтеграцією – радше в дусі «подивімося, хто входить до коаліції охочих і спроможних», яка в багатьох аспектах усе ж залишається відкритою для всіх держав-членів. Але щоб зрушити справи з місця, ми маємо мислити поза межами старої ортодоксії розширення й думати про поетапніші, диференційованіші підходи.